Klauzule społeczne bez kontroli

W 2017 roku liczba podmiotów publicznych stosujących klauzule społeczne znacznie wzrosła. Wciąż jednak szwankuje kontrolowanie zleceniodawców w zakresie ich realizacji.

W podejściu do zamówień publicznych zawsze ścierały się dwie główne optyki. Według pierwszej, jedynym celem przyświecającym zleceniodawcy publicznemu powinno być nabycie usługi z jak najlepszą relacją ceny do jakości. W jaki sposób to zostanie wykonane, to już podmiotu zlecającego nie powinno specjalnie interesować, oczywiście jeśli wykonawca nie łamie przy tym prawa. Środki publiczne powinny być wydawane oszczędnie jak to tylko możliwe, gdyż są one najpierw odbierane obywatelom w podatkach. Oczywiście zwolennicy tego podejścia wiedzą, że takie zafiksowanie się na relacji ceny i jakości może prowadzić do różnych skutków ubocznych, takich jak niespecjalnie wysokie standardy w relacjach wykonawcy z podwykonawcami, dostawcami, pracownikami i wszelkimi innymi kooperantami. Jednak zaoszczędzenie środków publicznych ma być dobre na tyle, że przyćmi te skutki uboczne z nawiązką. A finalnie na dobre to wyjdzie nawet tym źle traktowanym kooperantom, gdyż mniej im się zabierze w podatkach.

Nadwiślański imperatyw ceny

Jest też drugie podejście, zdecydowanie szersze. Według niego instytucja publiczna jest odpowiedzialna nie tylko za wykonywanie zadań, ale też pośrednio za całą społeczność, na rzecz której działa. Nie powinna być więc ślepa na poboczne skutki swoich decyzji, nawet jeśli dzięki temu notowałaby solidną nadwyżkę. Poza tym jedną z kluczowych misji instytucji publicznych jest upowszechnianie dobrych praktyk. Jej relacje wewnętrzne i zewnętrzne powinny opierać się na najlepszych standardach, z których wzorce mogłyby czerpać także inne podmioty – z sektora prywatnego i społecznego. Instytucje publiczne powinny pokazywać obywatelom, że sprawy można załatwiać w sposób cywilizowany, po partnersku, nie kierując się tylko imperatywem zysku, ale nie tracąc przy tym z oczu ekonomicznej racjonalności. Dlatego też podczas zamówień publicznych zleceniodawca powinien kierować się także dobrem innych pośrednio zaangażowanych podmiotów, w szczególności z terenu, na którym rozciągają się jego kompetencje.

Nieco upraszczając można powiedzieć, że ten pierwszy model jest typowy dla krajów anglosaskich (choć nie wszystkich), a ten drugi dla państw Europy kontynentalnej (choć także nie w każdym przypadku). Ktoś mógłby stwierdzić, że w Polsce przez lata dominowało to pierwsze podejście, ale byłoby to nadużycie. W Polsce przez lata dominował imperatyw ceny, a nie relacji ceny do jakości. To jednak zasadnicza różnica. Nad Wisłą dominował więc pierwszy model w wyjątkowo sprymityzowanej wersji. Prowadziło to nie tylko do fatalnego traktowania pracowników oraz kooperantów przez wykonawców (np. ochroniarze lub sprzątaczki pracujący w budynkach użyteczności publicznej za kilka złotych na godzinę), ale też do nabywania przez podmioty publiczne usług katastrofalnej jakości. Trudno jednak nie zauważyć, że obie kwestie są powiązane – nie da się zapewnić usługi wysokiej jakości, płacąc wykonującym ją pracownikom grosze, albo traktując podwykonawców per noga.

Odwrót na papierze

Wreszcie zaczęto dostrzegać te negatywne skutki zafiksowania się na cenie w zamówieniach publicznych. Dochodzące do świadomości społecznej informacje o fatalnym położeniu pracowników wykonujących zlecenia dla podmiotów publicznych powodowały słuszne oburzenie. Polska postanowiła więc dokonać przewrotu i postawić na model kontynentalny. W 2009 roku wprowadzono do prawa zamówień publicznych możliwość włączania do wymogów przetargowych aspektów społecznych, w tym tak zwanych klauzul społecznych. Przepisy te zresztą podlegały kolejnym nowelizacjom. Jedną z tych klauzul jest klauzula zastrzeżona. Pozwala ona ograniczyć oferentów tylko do podmiotów, które zatrudniają jakąś grupę wykluczoną, np. niepełnosprawnych, bezrobotnych, seniorów lub młodych, a także osoby cierpiące na choroby psychiczne. Zleceniobiorca musiałby więc zatrudniać przynajmniej 30 proc. osób należących do takiej grupy (przykładowo). Klauzula zatrudnieniowa ma bardzo podobny charakter, jednak jest węższa. Wykonawca powinien według niej zatrudniać wyżej wymienione osoby w określonym odsetku, ale tylko przy realizacji zamówienia.

Inny charakter ma klauzula dotycząca dodatkowych kryteriów społecznych. Może ona włączyć do zamówienia kryteria dotyczące wynagrodzenia pracowników, a także warunków pracy innego rodzaju. W 2016 r. umożliwiono także wymaganie od wykonawców zatrudniania swoich pracowników na umowach o pracę, a nie na umowach cywilno-prawnych lub b2b. Można też ograniczyć oferentów tylko do organizacji pożytku publicznego lub spółdzielni socjalnych.

Niestety w dużej mierze te szczytne założenia pozostały na papierze. Wprowadzenie możliwości do prawa to jedno, drugie to zmiana starych instytucjonalnych praktyk. W 2017 roku NIK skontrolowała instytucje państwowe oraz samorządowe w zakresie stosowania klauzul społecznych w latach 2013-2016. W przypadku skontrolowanych zamówień publicznych udzielonych przez jednostki administracji rządowej, umowy zawierające klauzule społeczne stanowiły zaledwie 1 proc. (w liczbach było to 115 zamówień). Pewnym pocieszeniem jest, że klauzule społeczne dotyczyły głównie tych umów, które opiewały na największe kwoty. Ten jeden procent umów odpowiadał za 17 proc. wartości skontrolowanych zamówień publicznych, co przekładało się na 247 mln zł.

Wyraźna poprawa

Niewiele lepiej wyglądało to w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, które przecież powinny zwracać szczególną uwagę na dobro członków wspólnot lokalnych. W skontrolowanych JST w 69 zamówieniach publicznych opiewających na kwotę 83 mln zł zastosowano klauzule społeczne. Wartość tych umów odpowiadała zaledwie za 2,3 proc. ogólnej wartości wszystkich zamówień publicznych zleconych w kontrolowanym okresie. Co ciekawe, w mniejszych gminach stosowanie klauzul społecznych było zdecydowanie powszechniejsze. Przykładowo w 2015 r. w Brzezinach umowy z klauzulami społecznymi stanowiły 69 proc. wszystkich umów, a w Strzyżowie 39 proc. Tymczasem w Warszawie jedynie 12 proc., w Łodzi 6 proc., a w Gdańsku 3 proc. NIK wskazał, że Brzeziny skutecznie stosują klauzule społeczne dzięki wcześniejszemu określaniu oczekiwanych skutków społecznych zamówienia, a także rozpoznaniu rynku potencjalnych wykonawców.

Na początku 2017 roku Rada Ministrów wydała zalecenia do kierowników jednostek administracji rządowej, by w większym stopniu stosowali klauzule społeczne w zamówieniach publicznych. W ubiegłym roku Urząd Zamówień Publicznych opublikował raport dotyczący skutków tego zalecenia. Trzeba przyznać, że spełniło ono swoją rolę. W 2017 roku liczba jednostek administracji rządowej, które zastosowały klauzule społeczne w zamówieniach publicznych, wzrosła o 30 proc. – z 395 do 514. Ponad dwu i pół krotnie wzrosła liczba umów zawierających takie klauzule – z 1855 do 4871. Aż pięciokrotnie wzrosła wartość zamówień, w których zastosowano klauzule – w 2016 r. opiewały one na 2,1 mld zł, a w 2017 r. już na niecałe 11 mld zł. Jednak wciąż szwankuje przeprowadzanie analizy możliwości uwzględnienia aspektów społecznych w zamówieniu, co tak sprawnie robiły Brzeziny. Tylko jedna trzecia skontrolowanych podmiotów udokumentowało przeprowadzenie takich analiz.

Kontroli brak

Wydaje się, że także samorządy zaczynają patrzeć łaskawszym okiem na klauzule społeczne. W 2018 r. Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej (jednostka organizacyjna województwa mazowieckiego) przeprowadziło badanie dotyczące stosowania klauzul w JST leżących na Mazowszu. W stosunku do 2016 r. liczba gmin i powiatów stosujących klauzule wzrosła o połowę.

Wciąż jednak fatalnie wygląda kontrola stosowania klauzul społecznych przez zleceniodawców. Według raportu UZP, poziom działań kontrolnych był niski nawet w zakresie tych umów, w których wyraźnie zaznaczono możliwość przeprowadzenia kontroli. Audytorzy zalecili między innymi wprowadzenie do przepisów wyraźnego obowiązku kontrolowania zleceniodawców w przypadku, gdy do zamówienia publicznego włączono klauzule społeczne. Niski poziom egzekwowania zapisów dot. aspektów społecznych wskazała również NIK w swojej kontroli.

Wzrost stosowania klauzul społecznych w 2017 roku pozwala sądzić, że jednostki administracyjne w Polsce przekonują się do stosowania klauzul w zamówieniach publicznych. Kluczowe więc jest obecnie zwiększenie poziomu egzekwowania tych zapisów. Jeśli publiczni zleceniodawcy zadowolą się samym wstawieniem klauzuli społecznych do umowy, to pozostanie ona w dużej mierze fikcyjna. Oczywiście można założyć, że większość zleceniodawców będzie chciała być uczciwa, ale wystarczy nieuczciwa mniejszość, by praktyka omijania prospołecznych zapisów w umowach zaczęła się rozlewać na pozostałych wykonawców zgodnie z zasadą „gorszy pieniądz wypiera lepszy”. Siłą rzeczy podmioty, których nie będą ograniczać klauzule społeczne, będą zdobywały przewagę, więc ich konkurenci będą musieli się dostosować do niższych standardów. Za to skuteczne i regularne egzekwowanie klauzul społecznych sprawi, że to ci pierwsi będą musieli zmienić swoje działania.

Piotr Wójcik

Publicysta ekonomiczny. Współpracuje z „Nowym Obywatelem”, "Krytyką Polityczną'„Przewodnikiem Katolickim” i REO.pl. Publikuje lub publikował m. in. w „Tygodniku Powszechnym”, magazynie „Dziennika Gazety Prawnej”, dziale opinii Gazety.pl i „Gazecie Polskiej Codziennie”.