Świat w obliczu kryzysu WTO

Po II wojnie światowej nastąpiło nowe rozdanie. Świat został podzielony na dwa bloki, które zarządzane były przez dwa dominujące wtedy mocarstwa. Wraz z ponownym przemeblowaniem ładu światowego nastąpiły także zmiany w zakresie światowej polityki handlowej.

Stany Zjednoczone w ramach swojej hegemonii przystąpiły do tworzenia nowego światowego ładu gospodarczego, wyrazem tych działań była m. in. konferencja w Bretton Woods. Jej efektem było powołanie Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (potem Banku Światowego). Na samej Konferencji sprawy handlu międzynarodowego zostały potraktowane dość pobieżnie.

USA chcąc w pełni wykorzystać swój sukces i zaprowadzić nowy ład musiały stworzyć podwaliny pod system światowego handlu, ale nie było to proste zadanie. Z jednej strony problematyczne było pogodzenie interesów poszczególnych państw i gospodarek narodowych. Z drugiej strony Waszyngton musiał wymyślić jak najkorzystniejszy dla siebie system przepływu dóbr w celu uzyskania przewagi nad pozostałymi podmiotami. Ambitne plany społeczności międzynarodowej zakładały powołanie kolejnej organizacji międzynarodowej tj. Międzynarodowej Organizacji Handlu (ITO). W związku z tym w 1947 w Hawanie zaczęte zostały prace nad stworzeniem podstaw prawnych dla przyszłej organizacji mającej zajmować się światowym handlem.

Jednocześnie w 1947 roku także zaczęły się negocjacje i dyskusje mające na celu stworzenie systemu umożliwiającego liberalizację handlu i tym samym swobodną współpracę handlową pomiędzy państwami. Efektem tych negocjacji było podpisanie Układu Ogólnego w sprawie Ceł i Handlu (GATT), który miał być tylko tymczasowym rozwiązaniem i w przyszłości wejść w struktury ITO. Jednakże ze względu na kwestie natury politycznej i prawnej część państw (w tym USA)  nie podpisało Karty hawańskiej z 1948. W związku z problemami pomysł powołania ITO upadł, a świat aż do 1994 roku w kwestii handlu międzynarodowego opierał się w dużej mierze na  GATT. 

Regułu

Układ wprowadzał kilka podstawowych reguł, które miały kształtować relacje handlowe po II wojnie.  Pierwszą z nich była reguła niedyskryminacji, która składała się z dwóch elementów: zasady narodowego traktowania zabraniającej dyskryminacji towarów importowanych w stosunku do produkcji krajowej; oraz klauzuli największego uprzywilejowania, która co do zasady stanowiła zakaz dyskryminacji wszystkich umawiających się stron, wszelkie koncesje nadane na produkty pochodzący z jednego z państw umawiających się w ramach GATT musiały być natychmiastowo i bezwarunkowo przyznane produktom pochodzącym z lub przeznaczonym na wywóz do wszystkich pozostałych państw członkowskich.

Drugą regułą była tzw. „reguła tylko cła”, która ustanawiała taryfy jako preferowaną metodę ochrony rynku wewnętrznego. Trzecią regułą była zasada konsensualizmu przy podejmowaniu decyzji w ramach GATT, miało to dawać pełną legitymację wszelkim rozstrzygnięciom w ramach systemu. Czwarta reguła dotyczyła specjalnego traktowania państw rozwijających się, obowiązywała od lat 60. Piąta reguła małego Sekretariatu i jego ograniczonego mandatu, ograniczała kompetencje Dyrektora Generalnego i Sekretariatu m.in. nie pozwala na wszczynanie procedury rozstrzygnięcia sporu handlowego czy brak możliwości interpretacji artykułów Układu.

Tak ustalone reguły pełniły dosyć istotną rolę w dwudziestowiecznym handlu. Dopiero w 1994 powołano do życia WTO, które w odróżnieniu od GATT posiadało osobowość prawną i które swoimi zasadami obejmowało także kwestie nieobecne w GATT jak ochronę praw własności intelektualnej, usługi czy produkty rolne. Dodatkowo WTO wprowadzało szereg usprawnień do mechanizmu rozwiązywania sporów. Istotną działalnością państw umawiających się były negocjacje (nazywane rundami), których efektem były kolejne postanowienia znoszące bariery celne na wybrane grupy towarów. Do końca 1994 roku odbyło się 8 rund negocjacyjnych.

Szukanie genezy kryzysu

Genezy obecnego kryzysu WTO należy szukać nie w polityce prowadzonej przez Donalda Trumpa, ale  w dwudziestowiecznej polityce bogatych, uprzemysłowionych krajów. Aby zachęcić biedniejsze kraje do podpisania GATT znacząco obniżano cła wwozowe, co w połączeniu ze wzrostem globalizacji długofalowo skutkowało wyprowadzaniem produkcji z państw rozwiniętych do państw rozwijających się. Dodatkowo państwa rozwijające często stosowały różnorakie metody mające na celu ochronę swojej gospodarki i wymuszanie współpracy na podmiotach zagranicznych np. zawieranie spółek z przedsiębiorstw zagranicznych z krajowymi, co było szeroko praktykowane w Chinach.

Wszystkie te czynniki wykreowały dosyć ciekawą sytuację otóż z jednej strony, państwa bogate dynamicznie się dezindustrializowały, a przedsiębiorstwa cały czas rosły, zaś z drugiej strony do państw rozwijających zaczął masowo napływać zachodni kapitał wraz z technologią. Część miejsc pracy została z rynku zachodniego wytransferowana do odległych krajów, to doprowadziło do zubożenia i pauperyzacji zachodniej klasy robotniczej. Oczywiście ten proces próbowano maskować np. polityką taniego kredytu czy odpowiednio wysokimi transferami socjalnymi. Jednak skuteczność takich działań nie mogła trwać w nieskończoność.

Oczywiście w przypadku ogólnych interesów międzynarodowych USA – jako emitenta światowej waluty – taka sytuacja nie była  specjalnie dolegliwa, jednak z punktu widzenia gospodarki narodowej, sprawa rysowała się zgoła inaczej. Ta sytuacja doprowadziła do dynamicznego rozwoju gospodarek państw rozwijających i żądania rewizji międzynarodowego ładu handlowego na taki, który lepiej odzwierciedlałby nową sytuację międzynarodową i dawał lepsze warunki państwom rozwijającym się. Naturalnie musiały nastąpić tarcia pomiędzy gospodarkami wschodzącymi i rozwiniętymi, ich wyrazem na płaszczyźnie WTO może być m.in. impas w ramach 9 rundy negocjacyjnej w ramach WTO, która rozpoczęła się w 2001 i do dziś się nie zakończyła. Jednakże przechył światowej gospodarki w kierunku dużych gospodarek wschodzących to tylko część problemów.

System GATT/WTO od samego początku miał służyć realizacji celów amerykańskiej polityki międzynarodowej. Zmiana reguł w ramach ładu handlowego byłaby ciosem dla Waszyngtonu. Należy zatem liczyć się z tym, że strona amerykańska będzie walczyła, aby utrzymać korzystny dla siebie system lub zmienić go tylko w takim wymiarze, aby dalej mógł efektywnie realizować interesy amerykańskie. Jednym z głównych państw, które próbują zrewidować powojenny ład światowy są Chiny, także w ramach WTO widać rywalizację pomiędzy ChRL i USA.  Argumentem administracji amerykańskiej ma być nieefektywność WTO. Podnosi się, że pomimo przystąpienia Chin do tej organizacji do tej pory nie udało się otworzyć chińskich rynków. Amerykański Prezydent podkreśla też wprost, że WTO nie służy interesom amerykańskim. Także w administracji Donalda Trumpa nie brak głosów krytycznych w stosunku do WTO. Doradca do spraw bezpieczeństwa narodowego John Bolton w wywiadzie dla The Wall Street Journal z 7 marca 2017 otwarcie skrytykował WTO.

Stanowisko zbliżone do Boltona reprezentuje również przedstawiciel do spraw handlu USA Robert Lighthizer. Co więcej sam Donald Trump zapowiadał, że jeśli USA zostaną zmuszone, to wycofają się z WTO. Stany Zjednoczone w celu ochrony swojej gospodarki zaczęły aktywnie wykorzystywać taryfowe i poza taryfowe narzędzia polityki handlowej. Najjaskrawszym przykładem nowej polityki handlowej USA są cła, którymi amerykanie próbują wywrzeć nacisk na swoich przeciwników. Z niedawnych doniesień Reutersa wynika, że 1 września Stany zaczną pobierać kolejne cła na chińskie towary. W związku z tym protekcjonistycznym kursem Waszyngtonu część państw obrała drogę konfliktową i z jednej strony zgłaszały skargi do WTO a z drugiej strony zaczęły nakładać własne cła lub stosować inne poza taryfowe środki ochronne.

Paraliż mechanizmu

Amerykanie na razie nie wyszły z WTO, ale skutecznie blokują możliwość rozwiązywania sporów na gruncie tej instytucji. Spory w WTO rozwiązuje się dwufazowo. Po zaistnieniu konfliktów strony mogą wnosić o polubowne rozwiązanie sporu za sprawą koncyliacji, dobrych usług lub mediacji lub mogą od razu wezwać do drugą stronę do konsultacji, które mają wyjaśnić kwestie sporne. Jeśli konsultacje nie doprowadzą do polubownego załatwienia sprawy, strona je inicjująca może złożyć wniosek o rozpatrzenie sprawy przez panel. Wtedy sprawą zajmuje się Organ DSB (Dispute Settlement Body), który ma obiektywnie rozpatrzyć dany spór. Na koniec postępowania panelowego Organ DSB wydaje decyzję, która jest wiążąca dla stron sporu. Od tej decyzji strony mogą się odwołać do Organu Apelacyjnego. Tu właśnie pojawia się problem. Organ Apelacyjny składa się z 7 członków nominowanych przez Organ DSB (składający się ze wszystkich państw-członków WTO) na zasadzie konsensusu, a tego brak. Już teraz trzy miejsca pozostają nieobsadzone, co mocno odbija się na efektywności działania Organu Apelacyjnego. Do końca 2019 skończą się kadencję dwóch kolejnych członków. Pozostaną wtedy tylko dwa obsadzone stanowiska. Jednakże Organ Apelacyjny wydaje decyzje w składzie trzy osobowym, więc w 2020 roku nastąpi kompletny paraliż mechanizmu rozwiązywania sporu na gruncie WTO.

Tu właśnie pojawia się problem. Organ Apelacyjny składa się z 7 członków nominowanych przez Organ DSB (składający się ze wszystkich państw-członków WTO) na zasadzie konsensusu, a tego brak. Już teraz trzy miejsca pozostają nieobsadzone, co mocno odbija się na efektywności działania Organu Apelacyjnego. Do końca 2019 skończą się kadencję dwóch kolejnych członków. Pozostaną wtedy tylko dwa obsadzone stanowiska. Jednakże Organ Apelacyjny wydaje decyzje w składzie trzy osobowym, więc w 2020 roku nastąpi kompletny paraliż mechanizmu rozwiązywania sporu na gruncie WTO.

Głęboki kryzys i co dalej

Jak zatem ma funkcjonować WTO?  Na obecną chwilę nie ma żadnego akceptowalnego pomysłu na to jak rozwiązać powstały problem. Unia Europejska zgłosiła swój projekt zmian, którego założenia sprowadzają się do rewizji przepisów dot. handlu międzynarodowego, wzmocnienia kontrolnej roli WTO i uelastycznieniu przepisów związanych z rozwiązywaniem sporów. Propozycję KE zdaje się popierać także Japonia. Pojawiają się głosy, że może należy zrezygnować z WTO, a kwestie handlowe można, rozwiązywać w drodze umów bilateralnych. Oczywiście można także wszystko pozostawić tak jak jest i czekać na to co przyniosą najbliższe lata, tak też zresztą robiono od dawna. W 2005 po VI Konferencji Ministerialnej Pascal Lamy ówczesny dyrektor generalny WTO wprost stwierdził, że „instytucja znajduje się w głębokim kryzysie„.

Obecny klincz wokół Organu Apelacyjnego jest kolejnym symbolem, tego że porządek ustanowiony po II wojnie już się kończy. Czy na naszych oczach rozpada się system oparty o swobodę przepływu dóbr? Trudno to stwierdzić, ale jedno jest pewne. Nawet rozwiązanie tego problemu nie zakończy procesów, które były wpisane w logikę ładu z Bretton Woods i które nabrały tempa w drugiej połowie XX wieku, a które teraz prowadzą do powszechnego tumultu.